Projet de loi n°54.23 modifiant et complétant la loi n°65.00 relative à l’assurance-maladie obligatoire de base (AMO), ainsi que d’autres dispositions spécifiques 

En réponse à la saisine de la Chambre des représentants reçue le 15 décembre 2025, le CESE a procédé à l’examen du projet de loi n°54.23 modifiant et complétant la loi n°65.00 relative à l’assurance-maladie obligatoire de base (AMO), ainsi que d’autres dispositions spécifiques.

Conformément à ses attributions constitutionnelles et en lien avec ses missions organiques, en particulier le suivi des politiques publiques, le Conseil a élaboré cet avis en s’appuyant sur ses travaux et avis antérieurs portant sur la protection sociale et la généralisation de l’assurance-maladie obligatoire de base.

Le présent avis s’attache à mettre en exergue les leviers à même de favoriser une mise en œuvre optimale de ce texte stratégique, et ce, en cohérence avec le cadre normatif national. Il émet des recommandations visant à imprimer une forte impulsion au chantier de la généralisation de la protection sociale, conformément aux Hautes Orientations Royale. Il adopté par l’assemblée générale ordinaire du Conseil, tenue le 28 janvier 2026.

Le projet de loi n°54.23 porte une réforme structurante du système national de couverture médicale et constitue un jalon important vers l’unification et la modernisation du système de couverture sanitaire. Il met en œuvre les dispositions de la loi-cadre n°09.21, notamment à travers l’instauration d’un organisme unifié chargé de la gestion des régimes de l’assurance-maladie obligatoire de base, via le transfert de la gestion du régime du secteur public de la CNOPS vers la CNSS. Ce texte prévoit également :

• la réorganisation du régime de couverture des étudiants et de ses modalités d’application ;
• le maintien, pour une période transitoire, de la couverture médicale assurée par des contrats collectifs auprès des compagnies d’assurance, ainsi que la couverture collective via les mutuelles ou caisses internes, à condition que leurs prestations soient au moins équivalentes à celles prévues par l’assurance-maladie obligatoire de base (article 114 de la loi n°65.00) ;
• la clarification des conditions d’accès au régime destiné aux personnes en situation d’incapacité de cotiser;
• le renforcement du cadre de gouvernance de la CNSS, dans une logique d’efficacité et de performance.

Tout en soulignant la portée structurante de cette réforme, le CESE souhaite attirer l’attention sur certains enjeux et points de vigilance dont la prise en considération serait de nature à renforcer la cohérence, la soutenabilité et la pérennité de ce chantier de grande envergure.

L’unification de l’organisme gestionnaire, bien que déterminante, ne saurait, à elle seule, garantir l’effectivité d’un système voulu universel, équitable et durable. Il importerait, de ce fait, de rendre pleinement effective l’universalité du dispositif pour que, in fine, l’ensemble de la population bénéficie de la couverture médicale, tout en réduisant à l’extrême les situations de non-affiliation ou de « droits fermés ».

La soutenabilité financière constitue un autre enjeu essentiel. Si certains régimes, tels que ceux des salariés du secteur privé et le régime « AMO-Tadamoun », sont à l’équilibre, d’autres, en revanche, requièrent un suivi attentif afin de garantir la couverture des prestations par les cotisations. Assurer et maintenir cet équilibre revêt un caractère essentiel pour la fiabilité et la continuité du système. Dans ce contexte, le transfert d’un régime structurellement déficitaire (CNOPS) vers un organisme gestionnaire unique (CNSS), en l’absence de réformes paramétriques préalables et de mécanismes de pilotage adaptés, pourrait mettre en péril la stabilité du système.

La convergence progressive des régimes d’assurance-maladie obligatoire, conformément à la loi-cadre n°09.21, est également une finalité cardinale. Elle nécessite une harmonisation graduelle des règles applicables, notamment en ce qui concerne les cotisations et leurs plafonds, les niveaux de remboursement et le panier de soins, et ce, en vue de garantir une équité effective pour tous les assurés.

Enfin, la durabilité de ce chantier est tributaire de la mobilisation de ressources financières pérennes et de la mise en œuvre de politiques publiques ambitieuses visant à soutenir l’investissement, créer des emplois et encourager une croissance inclusive. Elle convoque, de surcroît, une approche intégrée pour soutenir le processus d’inclusion de l’économie informelle, en favorisant l’organisation des métiers, la formation-qualification et l’éducation financière ainsi que l’adoption de réformes législatives et réglementaires adaptées.

Partant des éléments susmentionnés, le Conseil a formulé des recommandations qui s’inscrivent dans la continuité de la vision définie dans son avis sur le bilan de la généralisation de l’AMO, publié en 2024. A cet égard, le Conseil avait préconisé de consolider un régime de base obligatoire, fondé sur les principes de solidarité, de complémentarité et de convergence entre les différents régimes et complété par une couverture additionnelle de type mutualiste ou assurantiel privé.

S’inscrivant dans cette perspective, le CESE propose, à travers le présent avis, un ensemble de mesures destinées à sécuriser la phase transitoire du transfert de la CNOPS vers la CNSS, à renforcer la gouvernance, à garantir l’équité entre toutes les catégories d’assurés, à préserver la viabilité financière et à moderniser les mécanismes de gestion en actionnant le levier de la digitalisation. Parmi ces recommandations, il est permis de citer :

• Lancer, de toute urgence, une étude actuarielle globale sur un horizon d’au moins 20 ans pour chacun des régimes d’assurance maladie, accompagnée d’analyses socio-économiques et d’études d’impact.

• Assurer la préservation des équilibres financiers du système, notamment par la révision des cotisations du secteur public, via la suppression des plafonds ou l’ajustement des taux, et par l’actualisation de la tarification nationale de référence, restée inchangée depuis 2006.

• Rendre l’immatriculation au régime AMO obligatoire pour tous et supprimer la notion de « droits fermés », pour garantir un accès inconditionnel aux soins pour l’ensemble des citoyennes et citoyens.

• Réhabiliter et renforcer le secteur mutualiste en couverture sanitaire en proposant une offre complémentaire fiable et en instaurant une gouvernance inclusive impliquant les assurés et les acteurs concernés.

• Réactiver le régime autonome de couverture sanitaire des étudiants afin de ne pas lier leurs droits à l’affiliation des parents et de les protéger contre toute interruption ou conséquence des droits “fermés”, tout en instituant un mécanisme automatique de couverture pour les étudiants orphelins ou dont les parents ne bénéficient d’aucune assurance.

• Mettre en œuvre des mesures contraignantes de régulation et de maîtrise des dépenses médicales, en développant et en appliquant les protocoles thérapeutiques opposables aux gestionnaires de l’AMO et aux professionnels de santé, en généralisant la prescription médicale électronique et en mobilisant pleinement les compétences et prérogatives de la Haute autorité de santé.

• Mettre en place des comptes nationaux de la protection sociale et développer un système national d’information digitalisé pour collecter, analyser, suivre et anticiper les dépenses et la consommation des soins, en veillant à respecter scrupuleusement la confidentialité des données de santé.